【专栏】陈继红:上海自贸区临港新片区国际船舶登记新政解读与思考丨航运界

2019年8月6日,中华人民共和国中央人民政府网发布了《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》(以下简称“新片区方案”),将实施高度开放的国际运输管理,尤其是重点强调了在国际船舶登记等方面加强探索(新片区方案第二部分第七款)。随后的8月20日,上海市人民政府正式公布实施《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管理办法》(以下简称“新片区办法”),以政府规章的形式,明确临港新片区的管理体制机制,全面体现新片区改革亮点,并以独立的条款专门针对国际船舶登记制度做出相应的规定(新片区办法第二十四条)。可以说,无论是国家的新片区方案还是上海市的新片区办法,这次对我们国家航运界长期探索试点实施的国际船舶登记制度给予了前所未有的高度重视和创新突破。

笔者将从此次国际船舶登记新政的内容解读以及相关问题的思考两个方面进行分析。

一、上海自贸区临港新片区国际船舶登记新政的内容解读

中央的新片区方案第七款做了如下规定:

“(七)实施高度开放的国际运输管理。提升拓展全球枢纽港功能,在沿海捎带、国际船舶登记、国际航权开放等方面加强探索,提高对国际航线、货物资源的集聚和配置能力。逐步放开船舶法定检验。在确保有效监管、风险可控前提下,对境内制造船舶在“中国洋山港”登记从事国际运输的,视同出口,给予出口退税。(后续与国际船舶登记非直接相关的内容略去)”

上海市的新片区办法专门针对国际船舶登记制度创新做了如下规定:

“第二十四条(国际船舶登记)

新片区实行更加便利的“中国洋山港”籍船舶登记管理制度,逐步放开船舶法定检验。在确保有效监管、风险可控前提下,对境内制造船舶在“中国洋山港”登记从事国际运输的,视同出口,按照国家规定给予出口退税。”

这次临港新片区国际船舶登记新政究竟在哪些方面,有何创新突破?概括起来讲,主要集中在监管理念的颠覆性创新和配套政策完美结合两方面。

1、监管理念的颠覆性创新

为说明这个问题,首先我们应该思考为什么要在上海自贸区临港新片区再次郑重提出此项长久以来悬而未决的特殊政策。笔者从早期的特案免税登记政策、国际航运发展综合试验区政策(国务院2009年19号文对2007年的特案免税登记政策延期)、中国洋山保税船舶登记政策(2014年被国家财政部明文禁止叫停)以及到中国自贸区国际船舶登记政策(2013年上海作为中国第一个自贸区正式成立时设计的此项政策)长期跟踪研究来看,我们虽不能说特案免税政策是一个失败的政策,但可以非常明确地指出特案免税政策绝非成功之例。因为特案免税登记政策从来没有对登记的船舶的监管理念和性质作任何创新,后来的自贸区国际船舶登记政策也是如此。

过去的所有政策只是要求实施特案免税政策或者国际船舶登记政策,至于在所谓的特案免税登记政策或者国际船舶登记政策下登记的船舶如何进行监管,以什么理念进行监管,以及视为什么性质的船舶等问题却没有明确规定。这就为后来相关登记政策在实施过程中,对登记的船舶该如何监管,按什么性质的船舶进行监管在不断争论和改革创新,反复折腾。在以往没有明确规定船舶监管模式的情况下,登记船舶往往按照国内船舶或者进口二手船来处理,整个政策就陷入死胡同把问题的焦点长期聚焦在船舶税收问题上。特案免税登记政策和之前的国际船舶登记政策也就是在这种背景下产生和不断变革的。也正是由于过去这种理念的长期束缚,特案免税登记政策一直陷入屡试屡败、屡败屡试、不断延期的怪圈,之前的国际船舶登记政策也受理念制约当然是实施效果不佳。

应该来说,这次国际船舶登记新政在船舶监管理念上有了巨大的颠覆性创新突破。简单直观地讲,这次政策给予国际船舶登记更明确的内容:在“中国洋山港”登记从事国际运输的,视同出口。新片区国际船舶登记政策下的船舶这一监管理念的创新突破,从本质上解决了新政登记下的船舶的监管属性问题,也更好了解决长期以来纠结不清的船舶税收问题。可以说,这项新政如果成功实施必将是对中国长期以来实施特案免税登记政策的终结。也正是有了这种理念的突破,其他阻碍国际船舶登记政策实施的相关制约也有相应的改革空间。

2、配套政策的完美结合

在监管理念上将在未来临港新片区国际船舶登记新政下登记的船舶作为出口船舶进行监管,并配以出口退税政策,这是对这项新政有效实施的完美补充和重要支撑。

从以往特案免税和之前的自贸区国际船舶登记制度实施的情况看,没有这项配套政策,船舶登记政策实施也真是举步维艰。如前文所述,受监管理念的束缚,登记的船舶按国内船舶或者进口二手船来监管处理,自然谈不上出口退税的问题。这就为前期所有船舶登记政策在实施过程中受到造船工业界的质疑,一直饱受一种完全不必要的争议,即中国推行的国际船舶登记政策将会减少海运企业在中国造船的订单、削弱中国造船的竞争力。而这次临港新片区船舶登记监管理念的创新加上这项配套政策的结合,有效的解决这些长期遗留的症结问题,这是新政的成功之处。

 

二、上海自贸区临港新片区国际船舶登记新政相关问题思考

尽管临港新片区国际船舶登记政策在监管理念和相关配套政策两方面取得了较大的突破,但笔者还必须认真指出这项政策能否真正成功实施,还有系列问题值得思考,甚至这项政策还存在错配或者曲解之处,需要予以重视。首先说明这项政策的错配或者曲解之处,再谈其他相关思考的问题。

1、问题之一:政策的错配或者曲解问题

为什么有这么一说?对比国务院和上海市对政策的条文内容的表述就容易理解。本来中央的新片区方案并没有专门针对国际船舶登记政策单独行文,而仅仅将国际船舶登记政策作为第(七)条实施高度开放的国际运输管理的一个部分,整个第(七)条有船舶检验、国际船舶登记、启运港退税与中资方便旗船沿海捎带、航空第五航权、航空中转集拼、多式联运等具体的政策事项,这些政策内容从条文行文来,关系是并列的。简单地讲,各个政策是独立的、不同的。

然而,上海市新片区办法第六章国际运输便利这一章节内容的行文规定,笔者认为是对中央的新片区方案的国际船舶登记新政策的错配和曲解,但愿不要为今后的国际船舶新政的有效和顺利实施带来隐患。

具体来说,上海市新片区办法第六章就是对中央的新片区方案第(七)条进行分解解读,没有新增过多的内容。问题在于,中央的新片区方案第(七)条有关船舶检验和船舶登记完全的独立而不同的政策。从中央的新片区方案来看,船舶检验的逐步放开是针对全国高度开放的国际运输管理服务而言,不是专门针对国际船舶登记制度而言,即二者并非从属关系。但上海市的新片区办法第二十四条第一句话是:“新片区实行更加便利的“中国洋山港”籍船舶登记管理制度,逐步放开船舶法定检验。”这样的行文就将船舶检验的逐步放开错配或者曲解给了国际船舶登记政策。笔者认为,这个问题值得重视。按照上海市的新片区办法,难道只有在“中国洋山港”籍船舶登记制度下,才逐步放开船舶法定检验吗?答案当然是否定的。况且,“逐步放开”也就没有明确的时间节点,怎么逐步放开更没有明确的说法。既然中央已经规定国际船舶登记新政下登记的船舶作为出口船舶监管,则对于国际船舶登记而言放不放开船舶检验就没有实际意义。将两个单独政策的句号改为逗号,实际上是自缚手脚,反而丧失了创新理念。

 

2、问题之二:船舶服务对象的存量与增量问题

这个问题以及以下的问题容易理解,简单说明。

过去的特案免税和国际船舶登记政策主要解决的是已经在境外登记的船舶的问题,也即解决存量问题;对于新造船舶,也即增量问题是通过船舶类型和船龄限制等手段排除在船舶登记服务对象之外的。本次新政没有明确船舶服务对象。此外,由于新片区的发展目标是“全球最高标准的自由贸易区”,那么自贸区国际船舶登记制度是否可以扩展至外资船舶在“中国洋山港”登记,即中国是否开放对外资船舶登记为五星红旗,也是值得深入研究的。笔者认为,新政应为能够同时解决存量和增量问题,只是对于存量和增量船舶在程序上如何认定和规范需要进一步明确。这才应该是上海市新片区办法本应该予以明确的地方。因此需要尽快出台相应细则。

 

3、问题之三:船舶登记的服务流程问题

过去特案免税登记政策将已在境外登记的船舶吸引回归登记,主要按照二手船登记的流程和手续来操作,并由海关长达8年的监管,费时费力、苛刻监管,政策效果必然不佳。此次新政将按照出口船舶进行登记,具体的登记流程和手续需要创新推出,这也是上海市新片区办法本应该予以明确的内容。因此需要尽快设计船舶登记新政的操作流程和手续。

 

4、问题之四:相关系统政策协调的问题

目前新片区政策继续鼓励中资方便旗船舶在沿海港口实施重箱捎带等政策。同时,对于新片区新政登记的船舶视为出口,但出口算什么地方的出口并没有明确!那么这种新政下登记的船舶按照出口船舶监管,是否有方便旗船舶的等同地位,能否也进行沿海重箱捎带呢?如果能够重箱捎带,就完全不需要探索“在对等原则下允许外籍国际航行船舶开展以洋山港为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务”了,直接给临港新片区国际船舶登记新政下登记船舶即可!如果不能沿海重箱捎带,那还有什么动力去超越中资方便旗船舶呢?这是一个有待协调的问题,这需要系统的政策设计。

 

结语

总体上讲,这次上海自贸区临港新片区国际船舶登记政策具有很好的创新之处,值得期待。但目前依然面临一些具体问题亟待解决。好在国家赋予自贸区先行先试的机制,可以创新实施,不断改革,直至完善。上海自贸区作为中国内地第一个自贸区,应该在海事政策机制创新上走在前列,为全国其他自贸区提供宝贵的可复制、可推广的经验。例如广东自贸区深圳前海片区等地未来可以加快复制推广和创新完善这项国际船舶登记新政,有力支撑中央赋予深圳建设中国特色社会主义先行示范区的这项国家战略。 

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