马琳:对网络平台货运监管的初步思考

[罗戈导读]2018年12月,北京大学电子商务法研究中心年会盛大召开,交通运输部法规司处长马琳应邀参会。在年会上,马琳处长向大家详细介绍了网络货运平台的发展,指出了平台目前存在的问题,并就平台的监管分享了自己的观点。

以下是根据现场录音整理的发言内容。

对网络平台货运监管的初步思考

马琳:交通运输部法规司处长

       谢谢大家!薛老师给我安排的任务是让我做一个开放性的题目。交通运输行业和网络融合地比较早、比较快,给了我题目让我自己命题,我选了货运这个角度。这个题目虽然叫网络平台货运,但实际上这个名词还不是一个明确的法律概念。在互联网+运输这个过程中出现了新的运输组织形式,出现了新的业态,所以,目前既有把它称为网络货运的,也有把它叫做网络平台货运的,今天给大家做汇报的角度更倾向于网络平台货运,更能凸显它的特点。

网络货运平台的性质

       首先说一下平台性质,最具有争议性的问题是,平台到底是什么,在运输组织方式中是承运人还是非承运人,主体性质是什么?传统的货运经营形态有三种,一种是传统运输企业,对于它既有车的要求,也有人的要求,还有管理规则的要求。同时有货运中介,有代理,有经纪,代理分货运代理和车辆代理。还有无车承运,传统的形态里无车承运并不是一个很明确的业态,有时候介于中介和承运人之间,并不是特别清晰。

       进入互联网+之后,平台出现了两种方式,一种是撮合型的电子交易平台,在平台上发布信息,承运人和托运人大家撮合。我今天想谈谈通过网络平台做无车承运的方式,我们暂且把这种方式叫货运平台。实际上它是一种无车承运,也就是平台会跟托运人签一个运输合同,同时通过委托合同或者运输合同将实际运输活动交给实际承运人完成,它的特点是没有自己的车辆,收取全程运输费用,承担全程责任,实际上他承担的是承运人的角色,承担承运人的权利义务。

       目前我们判断是不是新业态还有不同的认识或者标准。一般而言,是否成为了法律概念上的新业态要从几个方面进行判断:主体是不是发生了变化,主体的性质变化之后,主体之间的法律关系是不是发生了变化。狭义来说,主体之间的法律关系、权利义务关系、承担的权责义务发生了变化,就应当认为是一种新业态。但是从我们现在的实际来看,组织方式和运输方式的表现特征发生变化时,我们也认为是一种新的业态。

网络货运平台的发展

       先介绍一下传统运输业的情况。据我们现在的统计数据,我们运输业户有600多万户,车辆1360多万辆,人员概数两千万人。车型并没有一个准确的数据,不同口径的统计数据都不一样,非常繁杂。我们的运输跟美国对比,呈现的格局就是多、小、散,其实还少写了一个“弱”。美国有135万业户,车辆是2700万辆,我们仅有1300多万辆车,却有600多万业户,对比下来就我们运输业的不足就非常明显。同时,中介的情况更为繁杂,更为散乱一些。总体而言,业户特别多,竞争非常激烈,概数每个地级市200-300家,规模小,抗风险能力弱,管理非常粗放,经常出现一些法律纠纷。

       平台有三种,有做信息撮合的,有做无车承运的,有两者兼备的。现在监管的重点是通过平台做无车承运的情况。刚才讲到无车承运人跟货主、跟实际承运人之间有上下双向关系,在无车承运人出现之前,我们的运输组织方式是货主自己面对所有的运力或者通过运输中介寻找运力,效率非常低下。当运输发展到一定集约化的企业产生之后,大的货主会针对集约化的企业寻找运力或者通过运输中介寻找运力。基于平台的无车承运出现之后,整个组织方式发生变化,货主直接对接平台,由平台在整个运力池里根据货主的需求筛选出货主需要的运力,这样可以大规模提高效率。

       无车承运一直都存在,只是通过平台来组织运输之后,这种组织方式的高效性逐渐凸显。货主可以得到物流的整体解决方案,起到降本增效的作用。对于运力池里的运力而言,无车承运人通过优化整合资源,通过平台提升组织效率,降低交易成本,并且提升服务品质。目前做的较好的平台企业,可以聚集几十万辆车,每天的运输量超过几十万吨,运输路线覆盖全国。

网络货运平台存在的问题

        这几年平台大规模出现,我们认为存在以下几方面的问题。

        1、缺少服务规范,服务质量不高,线上线下都没有一个良好的服务规范,导致很多运输服务纠纷的发生。

        2、资本裹胁,野蛮增长,易形成垄断。资本会依照资本的规律推动平台发展,资本进入道路运输行业,而行业又有本身的发展规律,当资本的需求和行业本身规律发生矛盾的时候就会导致一些不符合行业规律的情况发生。另外,就网络的特性来说,不管是什么样的电商,都容易出现垄断。  

       3、监管困难,缺少监管手段,尤其是信息化手段,刚才陈处也提到了这个问题。

       4、轻资产运作,承担赔偿责任的能力弱,一旦发生人身伤亡、安全生产事故,很难追偿、赔付。

       5、平台海量数据涉及个人隐私、商业秘密等,安全隐患大。

       我们目前有200多家平台运输企业,这个数字还会进一步往上涨,理论上它可以涵盖全部运输业户,可以涵盖两千多万人员和1300多万甚至以后更多的运输车辆。当一个平台聚集了这么多资源的时候,它的能量确实是非常非常大的。这个时候我们就希望平台能够发挥一定的作用,线上线下的服务承诺应该是一致的。作为一个无车承运人,通过平台承诺了多少吨的货车,通过什么线路,在什么时间,控制在什么货损范围内来完成这样一单运输,以及网络隐私信息保护的各种需求、保障运输安全的要求、提升运输服务质量的要求等等。

网络平台货运的监管

       监管手段,通常都谈的是事前、事中、事后。对于货运平台来说,能不能通过我们现有的法律,一般民商事法律,以及刚刚出台的《电子商务法》,对无车承运人是不是有足够的监管,还需不需要通过行政许可的方式监管,还可探讨。另外,如果对于平台,我们希望平台承担一定的安全责任的时候,各个相关监管部门的职责边界在哪儿?部门之间应该怎么合作?这也是一个很值得探讨的问题。

       事中监管。一个是承运人需要合法经营,实际承运人和无车承运人都必须符合我们合法经营的要求,尤其在危险品运输,以及其他的安全监管方面。我们一直在讨论安全的要求,平台应该承担一定的责任。另外,平台的网络安全也是一个不容忽视的问题。

       事后监管有一系列的管理手段,我们现在比较注重的是信用监管和通过协会的监管。最后是协同监管,在这个事情上涉及到的部门非常多,必须通过联合监管才能起到一定的作用。谢谢大家。

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