绿色航运那些事|EU ETS专题—为什么欧盟将航运业纳入ETS?

为什么欧盟将航运业纳入ETS？

上篇公众号为大家介绍了欧盟排放交易体系(European Union Emissions Trading System，以下简称EU ETS)的运行模式和管理机制，了解了ETS的具体限制形式和具体内容。本期我们对欧盟将航运业纳入ETS的动机、合法性以及合理性进行深入分析。

欧盟动机

1.ETS体系理论上减排优势

欧盟将航运业纳入碳排放交易体系（ETS）是当下温室气体过量排放导致全球变暖这一大背景下环境保护的客观需要，也是未来国际政策的发展趋势。EU ETS作为欧盟应对气候变化中最具创新性的举措，是目前参与国家和涵盖领域最为广泛的碳排放交易体系，也是全世界第一个国际碳排放交易体系。不可否认其将航运业纳入ETS促进了航运碳排国际法的发展，有利于促进航运技术革新，有利于引导航运强化减排管理，也有利于制定国际航运业减排法律体系。

1）从经济层面来看减排政策，航运减排是存在边际效应的（图1）。假设两艘船舶采用不同的CO2排放控制技术，边际控制成本不同，且两艘船目前的排放量均为每年300吨，预期目标是将两艘船的总排放量减少一半。如果采取的减排措施是通过强制所有船舶都必须将排放量控制在150吨/年从而达到一半的总排放量减少，那么对于船舶1，总控制成本用区域D表示，而对于船舶2，总成本用区域A+B+C表示。这两艘船的总控制成本是A+B+C+D。这是控制排放最经济的方法吗？答案是否定的。如果两艘船可以通过排放额度交易或经济激励，将船1和船2的排放水平分别优化到200和100。将总成本改为A+B+D，净节约C。由图1可以得出，当两曲线相交时，是控制一定排放量的最有效方式。所以ETS的灵活性特点确实能够在满足减排目标的同时，兼具经济性。

图1 边际效应图

2）如果从欧盟委员会公布的ETS自2005年建立至今的历史数据来看，其确实在温室气体减排上有所作为。在第一和第二阶段的2005-2012年期间，欧盟ETS体系对于温室气体减排贡献约为10%，其中第一阶段（2005-2008）减少了6%，第二阶段（2009-2012）减少了15%，尤其在化工行业减排效果最明显。同时通过此阶段中配额分配可以看出，免费配额分配得越多，减排效果越不明显。

世界经济合作与发展组织（OECD）公布的各部门排放趋势显示了EU ETS覆盖的六个主要部门的排放趋势(图2)。可以看出，在ETS实施后，每个行业的排放量下降得更快。但不能因此说ETS导致了排放量的下降，一方面有可能是由其他因素驱动的，特别是2009年的全球金融危机，与所有行业的排放量大幅下降密切相关；另一方面排放总量的减少掩盖了各部门之间的主要差异，公共事业（电力和供暖）是欧盟排放交易计划排放量随时间推移而减少的关键原因。然而，自2013年以来，工业排放或多或少地停滞不前，而航空排放却在增加（2020年明显例外，当时新型冠状病毒大流行导致航空和工业暂时下降）。造成这种差异的主要原因是，自2013年以来，电力部门不得不为其绝大部分的配额付费，而航空和工业仍然免费获得大量的单位，导致他们没有强烈的经济动机来使其业务去碳化。

图2 主要行业排放趋势图

2.ETS为欧盟带来的既得利益

1）获得经济利益

欧盟通过ETS体系“出售”配额和“罚款”所得到的收入不仅仅来自于欧盟成员国的船舶，也包括了其他国家的航线经过或到达欧盟成员国港口的船舶。

欧盟委员会在其官方网站上宣布，2030年之前通过欧盟创新基金（Innovation Fund）部署2000万份配额（约16亿欧元，每份配额价格约为80欧元）。创新基金是欧盟气候政策基金，重点关注能源和工业，它旨在向市场提供欧洲工业脱碳解决方案，支持其向气候中和过渡，同时增强其竞争力，其目标为帮助企业投资清洁能源和工业、促进经济增长、创造面向未来的就业机会、加强欧洲在全球范围内的技术领先地位。

从欧盟委员会官网上公布的创新基金用途来看（图3），基金重点用于欧盟国家以及挪威、列支敦士登和冰岛范围内能够大幅减少排放的高度创新技术和旗舰项目，聚焦在首创和高度创新项目。

图3 创新基金用途

欧盟通过其他国家向其缴纳的“碳费”去发展自身的航运脱碳技术，这会导致本就在替代能源、内燃机等与减排密切相关的技术处于领先地位的欧洲一直保持领先地位。进而通过其技术和话语权的领先优势，不断提高减排要求，维持其产业优势和规则制定的引导地位。

2）对于国际规则制定的影响

国际规则的影响方面，欧盟主要通过影响IMO（国际海事组织）决策方向，从而使欧盟逐渐成为国际航运碳排放政策制定的引领者角色。

欧盟作为UNFCCC（联合国气候变化框架公约）唯一的国际组织缔约方，随着区域内碳排放管制的政策与立法的完备，欧盟将其碳减排的政策和立法模式向全球推行的意图明显，航空业的失利令其目光投向了航运业。这不但是欧盟本身利益的需要，也是塑造气候变化国际影响力的良好机会。

就近十年来看，欧盟一直在努力游说IMO去设置可进行量化的温室气体减排监管、监控和减排目标，多次提交了ETS提案，但直到2015年MEPC 68会议IMO委员会仍然拒绝为海洋温室气体减排设置可量化目标。在此之后，欧盟环境署（European Environment Agency）制定了新的法案，强制削减现有船舶的碳排放数量，此举与IMO温室气体最初战略目标基本一致，通过在现行的强制性法规基础上，进一步削减航运温室气体排放强度。IMO最初战略为与2008年相比较，在2030年将世界航运碳排放降低40%。修正案是2020年10月19日至23日作为远程会议举行的减少船舶温室气体排放闭会期间工作组第七届会议（ISWG-GHG 7）制定的。修正案草案将连同影响评估结果一起提交2021年6月举行的MEPC 76届会议正式通过。可见，在欧盟不断施压的情况下，IMO对船舶能效和管理的要求不断提高，基于欧盟船舶能效和MRV数据的先进性和超前性，在IMO出台的法律法规中，必然更多地发现欧盟法律和欧盟标准的身影。

为何IMO对于航运减排过于依赖欧盟

回答这个问题之前需要先了解EU MRV系统。

EU MRV系统包括航运温室气体排放“监控、报告、验证”（Monitor、Report、Verification）。该法规草案由欧盟委员会于2013年6月提交，已于2015年7月1日正式生效，成为欧盟正式法律之一。MRV是欧盟有计划地为其后续将航运纳入ETS做的前期准备工作，其主要作用是通过强制措施对来往于欧盟的船舶排放数据进行收集，通过其收集得到的数据，欧盟便可制定与之对应的减排目标以及配额数量及价位。欧盟委员会官方网站发布的最新MRV适用的船舶及排放物如下：

1.从2025年1月1日起，公司必须报告以下船舶的排放量:

5000总吨或以上的货船和客船；

5000总吨及以上的近海船舶；

5000总吨以下但不低于400总吨的海工船和杂货船。

2.所涵盖排放物：

二氧化碳(CO2)；

截至2024年的甲烷(CH4)；

截至2024年的氧化亚氮(N2O)。

MRV与ETS是欧盟将强制手段与市场机制相结合的一种做法。不可否认对于MRV的立法具有超前性，一方面通过将其立法，从而强制收集数据使得自身目标的制定始终处于上层位置，不断完善市场机制；另一方面也向全球范围内推行欧盟的治理理念和标准。根据MRV的规定，自2018年1月1日起，每个航次上停靠欧盟港口或从事相关的运输工作的所有船只都必须接受二氧化碳排放监测并提供报告。 MRV要求被监管方持有由独立验证人签发的有效性文件,并接受会员国当局的检查。

正是由于欧盟MRV的先进性，使得欧盟在航运业的减排数据监管方面具有一定的潜力，也使其在全球范围内航运业碳交易立法方面处于领先地位。欧盟作为IMO成员，一直致力于建立并完善航运温室气体减排法律法规，这与IMO的发展方向相符。MRV不仅是欧盟区域航运业减排市场的法律规范也是区域内外船舶能效标准建立的重要标准。该措施将为未来在IMO或UNFCCC框架内构建一个全球性航运减排市场机制和法律规范提供大量的数据支持。MRV加速了建立航运温室气体排放全球数据收集系统的进程，借此机会欧盟继续对IMO施加压力，以期碳减排国际法律规范的形成取得实质性进展。由于IMO尚未开展对船舶碳排放的数据统计，欧盟又是航运强国，来往船只的数据为IMO提供了较好的政策决策基础。因此，IMO在航运管制政策形成或立法过程中很难摒弃欧盟的现有成果。换言之，欧盟ETS和MRV也都是在IMO监管空白领域这一背景下产生的，欧盟航运业立法先行潜移默化地影响了IMO未来的政策选择与决策。可见，欧盟立法与IMO法律法规的制定会形成一种迭代推进的方式而互相作用。

合法性、合理性分析

1.域外管辖

根据EU ETS和EU MRV的规定，来往于欧盟内部或欧盟与欧盟以外的国家均需要以配额的形式为其温室气体排放“买单”。

在与贸易有关的环境措施的域外管辖的理解中，有观点认为判断是否构成域外管辖的重要因素为，判断在贸易进行过程中对于环境措施是否“强制”。发生在欧盟境内的船舶温室气体排放，欧盟根据属地管辖原则对其进行管辖规制理所应当。但欧盟同样基于属地原则对发生在欧盟境外的船舶温室气体排放进行管辖，毫无疑问已经构成了域外管辖，基于外国船舶处于欧盟成员国港口这一事实而主张属地管辖并不能因此而否认其域外管辖的事实。

欧盟这一行为不仅仅违反道德法制，同时会导致管辖重叠甚至管辖权冲突或潜在冲突。如船旗国对本国船舶的船旗国管辖权、船舶经过的任何第三国领海时沿海国对该船舶温室气体排放行为的管辖权。也就是说对于外国船舶在欧盟管辖海域以外的温室气体排放行为，将同时受到欧盟海运 ETS、船旗国海运减排立法以及沿海国海运减排立法的管辖。

2.违反“共同承担，但有区别”原则

“共同承担，但有区别”的责任原则作为气候变化国际法的基本原则之一，本质上属于国际法上的区别对待。该原则是公平原则的具体化，其核心思想是承认发达国家与发展中国家共同承担减排责任的基础上，充分考虑综合条件，发达国家应当承担比发展中国家更大的减排责任。但是，“共同承担，但有区别”的责任原则在具体应用时，各国依然存在理解上的分歧，致使该原则没有统一且固定的解释。

欧洲法院认为“共同承担，但有区别”的责任原则适用对象为国家而非企业，该机制并未对发展中国家施加任何减排义务。首先，这种观点在形式上否定了“共同承担、但有区别”的责任原则对欧盟航运排放交易机制的适用，有失偏颇。国家与该国的航运营运人根本无法做到彻底分割，否则会陷入形而上学的误区，这种影响是密切关联的。其次，欧盟航运碳排放交易机制在实质内容上也没有遵循“共同承担、但有区别”的责任原则。无差别地管辖所有在停泊欧盟管辖区域内港口的船舶，将发展中国家的航运营运人一并纳入适用范围。最后，欧盟航运碳排放交易机制的适用结果就是发展中国家的航运营运人承担更高的减排义务，影响到多数发展中国家航运营运人的发展需求，最终将变为发展中国家被迫接受超越国际社会预期的合理的减排责任，这与“共同承担、但有区别”的责任原则是背道而驰的。究其原因，欧盟是为了保护欧盟籍的航运营运人，使用一种看似平等的方式适用于所有的航运营运人。