美欧一起出招，“绿色钢铝贸易同盟”或已在路上？

昨天（6月6日），美国贸易代表办公室（USTR）有一重要的动作——美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）正式责成美国国际贸易委员会（USITC）对美国钢铁和铝行业的碳排放强度进行摸底调查。这是一个重要的信号，说明美国和欧盟为组建“绿色钢铝贸易同盟”而进行的谈判可能有实质进展。

介绍一下背景信息。2018年，特朗普以维护国家安全为理由对进口的钢铝产品征收“232关税”（钢25%、铝10%），引发了美欧之间的贸易争端。拜登就任总统之后，美欧双方于2021年10月31日就上述232钢铝争端达成了和解。根据和解方案，美国中止了对欧盟钢铝产品征收的“232关税”，欧盟也中止了报复性措施，双方还撤销了相关的WTO诉讼。最重要的是，双方约定，用两年时间谈判以达成一个“可持续钢铝全球安排”（Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminum）。

这个所谓全球安排就是要建立一个“绿色钢铝贸易同盟”，也就是一个由生产低碳钢铝的国家组成的，对内平等、对外歧视的关税同盟。未来，同盟成员国之间的钢铝贸易将不受限制，而对来自外部的钢铝产品征收额外关税（可能仍然是钢25%、铝10%）。换言之，这是搞一个绿钢生产国之间的贸易小圈子。要加入这个小圈子必须满足两个条件。一是钢铝产业要低碳，二是不存在“非市场的产能过剩”。第二个条件实际上已经刻意把中国排除在外了。（详见：美欧和解钢铝贸易争端，推动“碳俱乐部”成为贸易武器）

时间过的很快，到今年10月底原定的两年谈判期限就到了。在今年年初时，由于很长时间没有大的动静，外界已经对这个“可持续钢铝全球安排”的前景表示了怀疑。随后在今年3月初，借着欧委会主席冯德莱恩访美的机会，拜登和冯德莱恩又专门提及这个“可持续钢铝全球安排”，重申要如期谈出成果，算是用政治意愿为此事做了背书。

美国-欧盟贸易和技术理事会（TTC）是“可持续钢铝全球安排”的谈判平台。上周5月31日，在瑞典召开的TTC第四次部长级会议上，美国贸易代表戴琪和欧委会执行副主席东布罗夫斯基（Valdis Dombrovskis）都对谈判做出了乐观的暗示。

正是在前述背景下，昨天美国贸易代表办公室公布了一封给美国国际贸易委员会（USITC）的公开信，要求对美国钢铁和铝行业的碳排放强度进行摸底调查。笔者认为，摸清美国钢铝行业的“绿色家底”是落实“可持续钢铝全球安排”的重要技术准备。美欧要搞“绿钢俱乐部”，必须先定义绿钢，必须拿出有说服力的数据证明本国钢铁行业的实际排放水平。这对欧盟来说轻而易举，因为它有碳市场（EU ETS）的核算方法与数据的充分支撑。美国则不然。虽然美国钢铁行业使用电炉（EAF）的比例高于欧盟钢铁行业，业界也普遍认为美国的吨钢平均排放强度低于欧盟（见下图），但是它在排放数据的全面和准确性方面逊于欧盟。笔者认为，美国现在大张旗鼓地去补钢铝排放数据的作业，大概是因为“可持续钢铝全球安排”的谈判有了实质性进展。

各国钢铁行业的整体吨钢排放强度

来源：欧委会Joint Research Centre

在给USITC的公开信中，戴琪重申“美国和欧盟将寻求在 2023年10月底之前完成‘全球安排’的谈判，并且在‘全球安排’实施后继续讨论相关问题”。看来这个“全球安排”一旦谈成就要先搞起来，然后再完善细节。信中还说，美国和欧盟将成为“全球安排”的初始成员，并邀请志同道合的经济体加入，以致力于恢复市场导向和减少排放密集型钢铝产品的贸易。也就是说，美国和欧盟建了一个群，拉其他国家进群，一起做两件事：一是解决造成全球钢铝产能过剩的“非市场导向”问题，二是要减少高排放钢铝产品的贸易。

不知大家是否感觉到，这个“可持续钢铝全球安排”比欧盟的“碳关税”（CBAM）要激进的多，保护主义的多？它没有什么遮遮掩掩，就是大大方方地搞一个排他的绿钢共同市场。在拉其他国家入群方面，日本和英国均持配合态度（见美国商务部2021年10月底的新闻稿），可能是未来入群新成员的首批候选人。如果“可持续钢铝全球安排”纳入几个主要经济体而成为集体行为，那么按照国外学者的悲观预测，有可能成为“WTO棺材上的最后一颗钉子”。总之，“可持续钢铝全球安排”对现有贸易规则的破坏性将比欧盟的CBAM大的多。这颗种子一旦发芽，有可能生长成为一个包含多种产品、多个国家的“低碳产品贸易俱乐部”。

在实操层面，一个值得关注的问题是：通过“可持续钢铝全球安排”，美国的钢铝产品是否将获得欧盟CBAM的某种豁免或优待？笔者认为不能完全排除这种可能性。（详见：关于“美国能避开CBAM”的报道和分析）

最后，提供一下USTR的公开信链接：https://ustr.gov/node/13071