热点研究丨欧美碳边境调节机制比较及对我国影响与启示研究

原文题目：

欧美碳边境调节机制比较及对我国影响与启示研究

原文作者：

Lanchun Li, Wei Chen

论文DOI:

https://doi.org/10.16507/j.issn.1006-6055.2023.03.004

当前，以欧盟、美国为代表的发达经济体试图通过单边碳边境调节机制（CBAM）来争夺制定全球气候与贸易规则的主导权。对欧美相关政策文本的分析显示，欧美推行CBAM已成必然之势，正在结合各自碳市场建设基础制定不同的征收规则，进一步保护本土产业竞争力、加快经济复苏、争夺国际话语权，以占据全球气候规则道德高地。

短期CBAM机制对我国影响有限，长期会持续冲击我国能源密集型产业出口，欧美可能借机打压我国产业链供应链，并造成产业企业情报信息泄露，经济整体绿色转型进程将受到不同程度影响。对此，我国应坚持底线思维、及早谋划部署，推动多变气候磋商，鲜明反对任何贸易保护政策；发挥绿色低碳技术引领作用，构筑双循环绿色经济体系；倡导公平合理的碳中和秩序，推广中国治理模式；持续完善我国碳交易市场体系，促进全球化衔接互证；加快探索碳税制度，推动碳税专项利用增益循环。

欧美碳边境调节机制战略意图的主要影响

01 欧盟碳边境调节机制立法提案

实施背景：欧盟一直践行绿色低碳发展道路，2019年发布《欧洲绿色协议》以谋求全球气候治理领导地位。为推动各国制定更加积极的气候行动计划，欧盟将CBAM作为实施绿色新政、落实“Fit for 55”一揽子减排计划的关键举措。欧盟CBAM作为国际上首个以碳关税形式应对气候变化的法案提案，旨在对症“碳泄漏（Carbon-Leakage）”，与现行碳排放交易体系（EU ETS）并行运作，并对其具体条款形成补充或替代。CBAM要求境内外企业实现对等减排，对进口商品增加碳管制成本，以保障欧盟减排目标实现，并激励贸易伙伴采取更强有力的减排措施。

实施进展：目前，欧盟CBAM历经多次谈判与审议，于2022年底达成法律文本临时协议，因此其方案的推行“呼之欲出”。不过，CBAM具体细节和实施时间仍有较大变数，欧盟委员会、欧洲议会、欧盟理事会三方在细节内容上存在一定分歧，主要体现在4个方面（表1）。

表1 欧盟CBAM立法提案的三方主要内容对比

1）进口产品核算有所不同。欧盟理事会、欧盟委员会持谨慎态度，首批确定五大碳密集行业产品，仅核算直接排放，以尽量避免引起国际社会的强烈抵制。而欧洲议会更加激进，不仅扩大了欧委会确定的行业覆盖范围，还增加电力间接排放核算。

2）免费配额退出存在争议。欧盟理事会、欧盟委员会提出的免费碳配额时间为2026—2035年，欧洲议会方案提前至2032年，这是三方关于CBAM和碳市场改革的关键争议点。

3）碳关税过渡期意见反复。欧洲议会将CBAM的过渡期由缩短至2年修改为延长至4年，企图利用更长的过渡期促使进口商适应CBAM规则。

4）监督执行机构各执一词。欧盟理事会、欧盟委员会提出碳关税执行由各成员国自行监督；欧洲议会提出更加强势的方案，建立欧盟层面的集中统一监管机构，增强监管机制的透明度和有效性，避免选择特定地区进口特定产品。

此外，欧盟内部对CBAM方案也持不同声音。例如，欧洲人民党团认为，经济复苏迟滞和俄乌冲突持续背景下，欧洲在相当长的时期内难以有效扭转化石燃料依赖和能源成本上涨的局面，其传统工业体系的调整过渡期需要更长；诸多欧洲行业组织及企业认为，CBAM增加钢铁、铝纯进口产业的下游企业成本，可能扰乱相关产业价值链，反而增加生产成本、影响绿色转型进程；作为欧盟中产品与服务出口额最高的国家，德国担心免费配额退出和出口退税政策将引来其他国家的反制措施，极大冲击其出口型贸易体系等。

02 美国《清洁竞争法案》提案

实施背景：美国拜登政府把扭转退出《巴黎协定》的气候领导力颓势、重新主导全球气候秩序作为核心施政主张。“清洁能源革命与环境正义”计划提出一项碳边界调整提案，即“对未履行气候和环境承诺国家的碳密集型进口产品实施碳调节费或碳配额政策”。

随着欧盟提出CBAM方案，美国便开始着手制定对高碳产品征收碳污染成本费用的法案，以对抗欧盟CBAM对美国贸易体系的冲击。2022年6月，美国民主党向议会正式提交《清洁竞争法案》（Clean Competition Act，CCA）立法提案，设计了一种不同于欧盟的CBAM框架方案。CCA法案同样向进口商品征收二氧化碳排放费用，但对碳税义务进行创新，征收对象既适用于高碳的进口产品，也适用于高碳的本国产品，并提供出口退税。

 实施进展：截至2023年6月，美国CBAM仍存在不确定性，其根本原因在于全国统一的碳定价或碳交易机制欠缺，可能被视为进口关税从而存在违反世界贸易组织规则的风险。

为此，美国《清洁竞争法案》跳出思维定式，直接以美国相应产品的平均碳含量为衡量基准，采用弱化碳成本量化的形式简化全国性碳税的复杂进程，以最低成本、最快时间构建起CBAM体系，并逐步受到两党支持，美国版碳关税也正式提上议程。其要点如表2所示。

表2 美国清洁竞争法案CBAM征收标准

欧美碳边境调节机制方案比较

基于以上分析，欧美CBAM方案立法取得显著进展，碳边境调节机制的推行已成必然之势。CBAM核心为征收高碳产品的碳排放成本，但在制度设计上两者存在一定差异，欧美结合各自的碳市场建设基础制定不同的征收规则。

01 征收标准差异显著

欧美在碳边境税的征收标准上存在明显差异，欧盟对进口产品征收显性碳价，美国则同等对待进口和国内环境等效产品。具体来看：

欧盟CBAM采用“绝对碳含量”标准，对进口产品的全部“内嵌排放”征收边境碳税，即产品生产制造过程中的直接和间接排放总和。同时，欧盟要求完全镜像参照欧盟碳价，进口产品的单位碳排放成本必须与境内产品成本持平，征收低碳价国家的生产者，消除进口产品的价格优势。其计算方法是：（出口产品碳排放量-欧盟免费碳配额）×出口产品数量×欧盟碳价-出口国碳市场支付费用。显然，欧盟CBAM旨在刺激各国碳价上升至相近水平，以此巩固提升欧盟在全球范围内碳定价绝对话语权，从而占据全球气候规则制定高地。

美国CCA采用“相对碳含量”标准，仅对进口产品超出基准线（美国同类产品的平均碳含量）的碳排放部分实施征税，即产品碳排放与美国基准线的差值。其计算方法是：（出口产品碳排放量-美国产品平均碳排放）×55美元/吨，碳税标准每年上浮5%。但在计算进口产品碳含量时，美国提出采用“以原产国行业平均碳强度或整体经济碳强度”多重标准。而实际上美国制造业的碳排放强度和经济碳密集度低于大多数竞争者，这其中就存在极大的利己操作空间。因此，美国CCA实为借“灵活”之名行攫利之实，且有效规避可能违反世界贸易组织（WTO）保护主义规则的风险。

02 征收范围基本一致

欧盟CBAM征收的产品包括水泥、钢铁、铝、化肥、电力及有机化学品、塑料、氢和氨，计划在2025年前覆盖下游产品，2030年前纳入欧盟碳市场所有行业。

美国CCA主要征收碳密集型产品，包括化石燃料、精炼石油产品、石化产品、肥料、氢、己二酸、水泥、钢铁、铝、玻璃、纸浆和造纸、乙醇。

可以看出，欧美均优先考虑碳泄露风险和碳排放强度高的行业，从而避免本土企业因高碳排放成本而在全球贸易竞争中处于下风。

03适用国别大同小异

欧美占据着全球85%以上的碳交易市场，未来可能通过达成欧美碳市场协议，继续利用气候规则扩大对发展中国家的“减排掠夺”。

欧美对待发展中国家政策虽有差异，但均相对有限，忽视《联合国气候变化框架公约》中“共同但有区别的责任”原则。在国别范围上，欧盟只豁免加入欧盟碳市场的非欧盟国家，或与欧盟碳市场挂钩的国家，美国仅提出对最不发达国家的进口产品实行豁免，这就可能诱导其他国家加入或采用欧美碳市场规则。其次，欧盟碳税收入主要用于欧盟经济复苏和绿色投资，多次修订后对发展中国家的资金援助含糊不清，美国仅提出25%的碳税收入支持发展中国家脱碳，显然与欧美在全球气候行动中的责任背道而驰。

由此可见，欧美希望将CBAM作为打压新兴经济体生产贸易体系的有效有力合规工具，实难起到领导全球气候治理之效。

我国应对举措建议

未来，发达国家可能通过碳边境调节机制密织碳关税壁垒联盟，我国应坚持底线思维紧抓挑战和机遇，充分衔接碳达峰、碳中和行动，及早谋划，科学部署应对措施。

1）推动多边气候磋商机制，坚决抵制单边贸易保护

首先，以联合国和WTO相关规则为基础，坚持“共同但有区别的责任”，鲜明反对任何假借气候变化名义的贸易歧视政策，必要时考虑对等征收的反制措施。其次，合作共建气候对话平台，积极磋商促成中欧、中美的双边或多边对等减排机制，通过绿色投资、清洁技术贸易等务实合作，重塑碳中和背景下的中欧、中美绿色贸易伙伴关系。同时，加强新兴经济体气候行动国际合作，依托“金砖国家”“一带一路”“南南合作”等平台，探索新兴经济体在碳市场机制上的合作，抵制发达经济体的蓄意打压行为，争取共同利益和国际舆论共鸣；以更加积极态度推动建设“绿色丝绸之路”开放贸易体系，为全球气候治理秩序及我国产业绿色升级拓展新空间，并积极实施对第三世界国家的能源转型、气候行动相关资金和技术援助。

2）发挥低碳技术引擎作用，构筑双循环绿色经济

发挥新型举国体制优势，推动低碳、零碳、负碳等“双碳”关键技术的开发、推广和应用，加大光伏、风电、电动汽车等主流优势低碳技术投资，加强绿氢、规模储能、CCUS、生态碳汇等前沿新兴技术攻关，加快新一代信息技术与“双碳”技术的交叉融合，抢占绿色低碳技术国际竞争优势。

激发各类市场主体创新活力，着力打造绿色低碳循环经济体系。在“国内大循环”上，推进化石能源清洁高效利用、重点发展新能源系统革命，推动高碳产业向清洁低碳转型最终实现绿色零碳变革，加快绿色技术和产品在工业、交通、建筑等领域的场景实现。在“国际大循环”上，构建新兴绿色低碳技术的国际供应链，持续深化调整绿色贸易体系，继续保持并拉长光伏组件、新能源汽车等产品“低价高质”优势，通过绿色节能技术的推广缩小钢铁、铝等高碳产品劣势。

3）坚持“以我为主”，倡导公平合理的碳中和秩序

随着欧美等国家和地区相继推出相关政策，未来碳关税机制很有可能纳入国际贸易体系，甚至成为全球碳中和背景下颠覆产业链、供应链的重要规则。对此，我国应加强前瞻研究布局，警惕欧美西方所谓的“透明市场经济体”等遏制和打压，高度关注、合理主张并深度参与制定国际减排和贸易相关规则。在国际多边场合坚持独立自主的战略定力，弘扬人类命运共同体理念，推动全球碳中和气候治理秩序改革的公平合理、平等互信。积极展示大国责任心和担当意识，讲好人类史上减碳规模最大、成效最为显著的中国生态文明故事，通过国际合作在清洁能源、气候行动等相关领域引导并推广中国模式。

4）完善国内碳交易市场体系，促进全球化衔接互证

欧美碳边境调节的主要依据为碳定价机制的差异。因此，我国可以适当借鉴发达国家的先进经验，持续完善与国际接轨的碳价机制。

一是密切追踪欧美碳市场和气候政策动向，扩大国内碳排放权交易市场覆盖范围。优先纳入CBAM重点征收的钢铁、水泥、铝、化肥、化工等部门高排放高能耗产品，最大限度降低出口损失。在国内碳交易机制运行成熟后，逐步增加并全部纳入欧美CBAM行业范围。

二是通过严格排放上限、推行配额有偿分配、引入拍卖、丰富交易品种等方式，确保碳价维持在相对较高的水平，将更多碳价留在国内。

三是建立规范的碳排放核算体系，完善覆盖产品全产业链和全生命周期的碳排放数据监测体系。

四是积极探索全球化碳交易市场，建立中国碳边境调节机制，推动国内碳市场与欧美等国际市场的有效衔接，提升中国碳价机制的国际认可度。

5）研究探索碳税制度设计，加速推动脱碳减排进程

在构建完善碳排放交易市场的基础上，尽快深入开展碳税开征可行性研究，两者互为补充，引导企业选择并制定“双碳”发展路径，从而减弱CBAM的影响。建立碳税收入专项利用机制，为产业转型、脱碳减排、清洁能源、低碳技术等提供资金支持，形成国家税收与经济绿色发展的良性循环。积极探索碳税立法，建立长效减排机制，推动与欧美等达成互认谅解协议，避免产品碳税等相关税费的双重征税。